Lutte contre la délinquance financière: nos propositions
Cet article fait partie de notre série de publications portant sur la proposition de loi contre la délinquance financière. Retrouvez toutes nos publications dans notre dossier thématique.
La commission d’enquête sénatoriale sur la délinquance financière a mené ses travaux de janvier à mai 2025. En est ressorti un rapport, publié le 20 juin suivant, présentant 50 recommandations, puis une proposition de loi – qui doit encore être discutée, retenant cette fois 30 articles.
Les quatre mois de travaux de la commission ont notamment impliqué près de cinquante auditions, dont celles des ministres de l’Intérieur et de la Justice, de représentants des régulateurs, des forces de l’ordre, des magistrats, de Tracfin, du GAFI ou encore de l’AGRASC. Certaines auditions sont confidentielles, mais une grande partie d’entre elles sont publiques et consultables (la restitution écrite comme les rediffusions vidéo) depuis le site du Sénat. La commission s’est aussi largement appuyée sur les apports d’acteurs de la société civile, notamment de professeurs spécialisés, de journalistes d’investigation et d’associations militant pour l’éthique des affaires, dont Transparency International France.
Dans ce contexte, l’association LCB-FT Fr a été auditionnée, le 27 mars 2025. Outre cette audition, nous avons été sollicité au moyen d’un questionnaire, que nous avons complété et envoyé aux services de la commission d’enquête le 1er avril 2025.
Au travers de cette audition et de ce questionnaire, nous avons formulé plusieurs propositions et commentaires s’agissant du dispositif national de LCB-FT, que nous synthétisons ci-dessous.
Sensibilisation du grand public aux enjeux de sécurité financière : l’indispensable mobilisation des représentants publics et politiques
Il nous semble que pour renforcer les moyens de lutte contre la criminalité financière, la mobilisation du grand public est essentielle : pour favoriser les réponses des citoyens aux questions des entités assujetties, pour renforcer la transparence des échanges, pour anéantir l’acceptabilité de la corruption et des fraudes fiscales et sociales. 63% des français déclarent ne pas connaître les notions de LCB-FT, 39% estiment que les questions des établissements financiers à ce sujet sont intrusives ou inappropriées (voir le rapport du CCSF à ce sujet, publié en mai 2025).
Il paraît donc essentiel de pouvoir compte sur une adhésion du grand public aux principaux enjeux de la sécurité financière. Mais cette adhésion ne peut se faire sans une exemplarité absolue des représentants de l’Etat, figures publiques et politiques. Il semble donc indispensable de faire preuve d’une plus grande intransigeance à l’égard de ces représentants : certaines affaires récentes et propos tenus à l’égard de la justice ont fortement nuit à la confiance de la population dans les institutions économiques, médiatiques et judiciaires.
L’enjeu primordial de la lutte contre la corruption
Tous les rapports et études sur la délinquance économique et financière ont souligné les liens étroits entre ces thématiques et la lutte contre la corruption. La commission d’enquête sur le narcotrafic soulignait les liens inhérents entre corruption «de basse intensité», trafics et blanchiment. Mais la France a reculé à la 25ème place au classement de la perception de la corruption publié par Transparency International. L’Agence Française Anticorruption, créée il y a dix ans, souffre dans le même temps d’un manque de moyens : il était initialement prévu qu’elle s’appuie sur 70 agents, mais n’en compte qu’une cinquantaine depuis plusieurs années.
Il nous semble qu’il conviendrait à la fois d’étendre le périmètre d’assujettissement à la loi Sapin 2, afin de couvrir davantage d’entités, et renforcer significativement les moyens de l’AFA. L’Agence a par ailleurs besoin d’un appui gouvernemental fort (élaboration d’un plan pluriannuel de lutte contre la corruption, amélioration de l’autonomie de l’AFA, etc.) : cela avait notamment été relevé au cours de la mission d’information parlementaire portant sur l’évaluation de la loi Sapin 2, en 2021.
Cette proposition est partiellement incluse dans le rapport de la commission d’enquête (recommandation n°12), et dans la proposition de loi (notamment les articles 1 et 3).
Le renforcement des mesures de lutte contre la criminalité financière au moyen du secteur immobilier
Le secteur immobilier est un secteur sensible, exposé au risque de blanchiment et souffrant d’une certaine opacité. Plusieurs biens immobiliers ont été gelés à la suite des sanctions adoptées contre la Russie, tandis que certaines propriétés, notamment à Paris, sont suspectées depuis longtemps d’être des biens mal acquis. Plusieurs millions de parcelles cadastrales sont détenues par des sociétés qui ne déclarent par leurs bénéficiaires effectifs – tandis que l’accès même au Registre National des Bénéficiaires Effectifs est menacé. L’assujettissement des professionnels de l’immobilier à la règlementation LCB-FT est limité par un périmètre trop restreint : le nombre de déclarations adressées à Tracfin par les agents immobiliers stagne d’ailleurs autour d’environ 500 DS par an. Outre le risque en matière de blanchiment et de fraude fiscale, le recours aux transactions immobilières par la criminalité financière contribue à la hausse des prix des logements, et soulève donc une problématique sociale importante.
Il conviendrait de renforcer significativement les exigences en matière de LCB-FT à l’égard du secteur immobilier dans son ensemble.
Cette proposition est incluse dans le rapport de la commission d’enquête (recommandations n°25 et 30), mais la proposition de loi ne comprend pas d’éléments spécifiques au secteur immobilier.
Accentuer le recours aux saisies
Les saisies et confiscations sont des moyens d’action très dissuasifs. Si la situation s’est améliorées ces quinze dernières années, nous sommes encore loin du compte : Europol estime à 2% les produits du crime qui sont effectivement confisqués en Europe. L’AGRASC, créée il y a bientôt 15 ans, a fortement contribué à améliorer la prise en compte d’une approche patrimoniale dans les enquêtes. Mais l’Agence est encore trop peu sollicitée et la pratique des saisies et confiscations souffre d’un manque de coordination.
Nous plaidons pour un renforcement des moyens de l’AGRASC et un recours plus systématique aux saisies et à la dimension patrimoniale et financière dans les enquêtes.
Cette proposition est incluse dans le rapport de la commission d’enquête (recommandations n°2, 42 et 43), ainsi que dans la proposition de loi (article 20).
Faire de la Commission Nationale des Sanctions l’unique autorité compétente pour sanctionner les manquements en matière de LCB-FT
Le dispositif national de LCB-FT repose aujourd’hui sur un certain d’organes de contrôles : ACPR et AMF pour le secteur financier, DNRED, DGCCRF, Autorité Nationale des Jeux, etc. pour les autres assujettis. En cas de manquement, ces autorités de contrôle saisissent les instances de sanction indépendantes : les commissions des sanctions de l’ACPR et de l’AMF pour les deux autorités concernées, la Commission Nationale des Sanctions (CNS) pour tous les autres secteurs – à l’exception de la haute autorité de l’audit, qui peut sanctionner les commissaires aux comptes.
Le rôle des sanctions est primordial pour la sensibilisation du secteur : outre le fait de sanctionner les manquements, la majorité des décisions sont publiques, et peuvent donc être utilisées pour mieux appréhender les attendus du régulateur.
Il nous semble cependant que la CNS souffre d’un manque de moyens et de notoriété. Surtout, la multitude d’instances de sanctions empêche la constitution d’un référentiel de jurisprudence unique, accessible à tous les assujettis. Le risque de contradiction entre les décisions des commissions des sanctions de l’ACPR, de l’AMF et de la CNS n’est pas nul. Enfin, il est à noter que bien qu’indépendantes, les commissions de l’ACPR et de l’AMF sont intrinsèquement liées à leurs autorités respectives. Si ces commissions décident de ne pas retenir certains griefs identifiés par l’ACPR ou l’AMF, cela pourrait être interprété comme un désaveu de l’Autorité par sa propre commission des sanctions : le risque est donc que l’Autorité en question se restreigne dans ces saisines.
Nous préconisons donc le transfert de compétence de sanction des manquements en matière de LCB-FT des commissions de l’ACPR et de l’AMF à la CNS, qui deviendrait de fait une autorité des sanctions unique, incontestablement indépendante et apte à se prononcer pour l’ensemble des assujettis. Elle tiendrait un recueil harmonisé de décisions, publiques, accessibles pour les professionnels, sans craindre de contradiction d’interprétation.
Cette proposition est incluse dans son intégralité dans le rapport de la commission d’enquête (recommandation n°18), mais n’a été reprise que partiellement dans la proposition de loi (l’article 18 propose un doublement du montant maximal des sanctions prononcées par la CNS).
Envisager la mise en place d’une plateforme unique de connaissance de la clientèle
Le dispositif national de LCB-FT prévoit que les assujettis collectent des éléments d’informations sur leurs clients, selon le principe de Know Your Customer (KYC), afin de mettre en œuvre des obligations de vigilance adaptées. La connaissance de la clientèle est un élément essentiel du dispositif de LCB-FT, mais constitue également un défi de taille pour les assujettis, notamment ceux du secteur non-financier. Les différents assujettis ne communiquent par ailleurs pas entre eux, et ne peuvent donc pas signaler d’éventuelles informations contradictoires.
Pour faciliter l’accès à des informations fiables et sécurisées, nous avons proposé d’envisager la mise en place d’un registre KYC national mutualisé, accessible sur demande à tous les professionnels assujettis, sur un modèle similaire au registre des bénéficiaires effectifs mais conditionné à l’accord du client. Les clients, particuliers et personnes morales, pourraient ainsi alimenter eux-mêmes ce registre, avec des informations et des pièces justificatives.
Un tel registre aurait plusieurs avantages : il permettrait aux assujettis d’accéder plus facilement à des informations, et donc à mettre en œuvre leurs obligations de vigilance de manière plus appropriée. Cela impliquerait également moins de sollicitation et donc moins de frustration pour les clients. Enfin, cela permettrait de garantir la cohérence des informations communiquées aux différents assujettis.
Une telle démarche requiert une forte anticipation pour garantir la protection des données. Il conviendrait donc d’intégrer la CNIL à cette réflexion.
Après notre proposition à la commission, une recommandation similaire a été formulée par le CCSF dans un rapport publié en mai dernier.
Cette proposition est incluse dans le rapport de la commission d’enquête sous la forme d’une expérimentation (proposition n°31), et reprise de manière plus restreinte (limitées aux données bancaires) dans la proposition de loi (article 22).
Plaider pour que l’Union Européenne adopte une position plus ferme à l’encontre des Emirats Arabes Unis
Il y a un an, le rapport de la commission d’enquête sur le narcotrafic pointait le rôle des Emirats Arabes Unis, dans la criminalité financière internationale. Dubaï en particulier était qualifié de «grande lessiveuse». Malgré des progrès récents, la coopération judiciaire entre les Emirats et le France demeure très limitée.
Il nous semble qu’il conviendrait d’envisager des mesures, au niveau européen, pour accentuer la pression sur cet Etat.
Cette proposition n’a pas été reprise dans le rapport de la commission, qui traite toutefois largement des Emirats, ni dans la proposition de loi.
Etablir un plan de route pour accentuer les limitations de l’usage des espèces
En Europe, le principal vecteur de blanchiment demeure l’argent liquide. Les flux bancarisés, davantage surveillés, facilitent la transparence et permettent de détecter plus facilement des opérations potentiellement liées à des pratiques de blanchiment, de financement du terrorisme, de fraude fiscale ou sociale. A l’inverse, le cash favorise l’opacité.
En 2024, pour la première fois, les paiements par carte ont dépassé les paiements en espèces dans les commerces en France. A partir de 2019, la Banque Centrale Européenne a cessé d’émettre des billets de 500 euros en raison des risques élevés de BC-FT portés par ces coupures.
Nous avons recommandé de poursuivre et d’accentuer les limitations d’usage des espèces au moyen d’une planification, d’objectifs et d’indicateurs intermédiaires.
Cette proposition n’a pas été reprise dans le rapport de la commission, ni dans la proposition de loi.
